Stel: een gemeente laat een ondernemer weten dat een bepaald bouwplan mogelijk is. De ondernemer vertrouwt daarop, koopt grond, maakt kosten en zet zijn project in gang. Later blijkt dat de gemeente zich heeft vergist en kan het bouwplan toch niet doorgaan. Wie draait dan op voor welke schade?
Die vraag stond centraal in een recente conclusie van advocaat-generaal (A-G) Snijders van 29 juli 2026. Met deze conclusie bouwt hij voort op zijn eerdere conclusie uit 2024 over het vertrouwensbeginsel.
Het vertrouwensbeginsel houdt in dat burgers en bedrijven erop moeten kunnen vertrouwen dat de overheid zich houdt aan verwachtingen die zij zelf heeft gewekt. Dat betekent niet dat iedere uitlating van een ambtenaar automatisch bindend is. Zo blijkt uit eerdere uitspraken dat eerst moet vaststaan dat daadwerkelijk een toezegging of verwachting is gewekt en dat daarnaast die verwachting aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend.
Zelfs als dat het geval is, hoeft de overheid het gewekte vertrouwen niet altijd na te komen. Het kan voorkomen dat andere belangen zwaarder wegen, zoals wettelijke voorschriften, het algemeen belang of de belangen van derden. In dat geval mag het bestuursorgaan besluiten het gewekte vertrouwen toch niet te honoreren.
Daarmee is de discussie echter nog niet voorbij. Een burger of ondernemer kan immers al belangrijke beslissingen hebben genomen op basis van het gewekte vertrouwen. Denk aan het aankopen van grond, het sluiten van contracten of het doen van investeringen. De vraag die dan overblijft, is of de overheid de schade moet vergoeden die hierdoor is ontstaan.
Die vraag speelde in een geschil tussen projectontwikkelaar Keizerrijk en de gemeente Den Haag, waar A-G Snijders vervolgens zijn conclusie over heeft geschreven. Ik zal de casus kort schetsen.
Keizerrijk wilde vier woningen bouwen. De gemeente wees de vergunningaanvraag aanvankelijk af omdat niet aan de parkeernorm werd voldaan. Vervolgens stelde Keizerrijk voor om parkeerplaatsen aan te leggen op een nabijgelegen perceel. De gemeente ging akkoord met die oplossing en verleende alsnog de omgevingsvergunning.
Later kwam de gemeente echter tot de conclusie dat het gebruik van dat perceel als parkeerterrein in strijd was met het bestemmingsplan. Er werd handhavend opgetreden en de benodigde omgevingsvergunning werd alsnog geweigerd. Nadat Keizerrijk naar de rechtbank was gestapt, en daar in het ongelijk werd gesteld, is zij in hoger beroep gegaan.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde vervolgens dat Keizerrijk wel degelijk mocht vertrouwen op de eerdere toezegging van de gemeente. Daarmee rees de vraag welke schade de gemeente eventueel moet vergoeden.
Volgens A-G Snijders moet worden gekeken naar de schade die is ontstaan doordat Keizerrijk heeft vertrouwd op de uitlatingen van de gemeente. Daarbij draait het om de vraag welke kosten of nadelen niet zouden zijn ontstaan als de gemeente vanaf het begin duidelijk had gemaakt dat de voorgestelde parkeeroplossing niet mogelijk was.
Volgens A-G Snijders komt niet iedere vorm van schade voor vergoeding in aanmerking. Zo hoeft de overheid niet alle misgelopen winst of voordelen te vergoeden die iemand had gehad als de toezegging daadwerkelijk was nagekomen. Het gaat uitsluitend om de schade die is ontstaan doordat op het gewekte vertrouwen is afgegaan.
Deze schade wordt ook wel dispositieschade genoemd. Denk daarbij aan investeringen, voorbereidingskosten of andere financiële nadelen die zijn ontstaan doordat iemand heeft gehandeld op basis van een toezegging of gewekte verwachting van de overheid.
Om te bepalen welke schade voor vergoeding in aanmerking komt, moet volgens A-G Snijders worden gekeken naar twee situaties:
de situatie zoals die zich daadwerkelijk heeft voorgedaan en
de situatie die waarschijnlijk zou zijn ontstaan als de overheid nooit die verwachting had gewekt.
Het verschil tussen die twee situaties vormt de schade die mogelijk voor vergoeding in aanmerking komt.
In de zaak van Keizerrijk werkt A-G Snijders dit vervolgens concreet uit. Volgens hem kunnen de kosten voor de aanleg van de parkeerplaatsen, eventuele kosten voor het verwijderen daarvan en een mogelijke waardevermindering van het perceel aan de Vijzelstraat voor vergoeding in aanmerking komen. Ook bepaalde financiële nadelen die zijn ontstaan bij het woningbouwproject aan de Marcelisstraat kunnen volgens hem als dispositieschade worden aangemerkt.
Andere schadeposten vallen juist af. Zo oordeelt A-G Snijders dat schade die verband houdt met een ander project van Keizerrijk onvoldoende samenhang vertoont met het gewekte vertrouwen van de gemeente en daarom niet voor vergoeding in aanmerking komt.
De conclusie van A-G Snijders laat daarmee zien dat bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel niet simpelweg wordt gekeken naar alle schade die iemand stelt te hebben geleden.
Ook wanneer gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt, hoeft het bestuursorgaan dat vertrouwen niet altijd te honoreren. Als zwaarder wegende belangen zich daartegen verzetten, komt volgens A-G Snijders in beginsel slechts vergoeding in aanmerking van de schade die niet zou zijn ontstaan indien de overheid vanaf het begin de juiste verwachting had gewekt. Anders gezegd: de benadeelde moet zoveel mogelijk worden gebracht in de positie waarin hij zou hebben verkeerd wanneer hij nooit op de onjuiste toezegging of verwachting had hoeven vertrouwen. De conclusie van A-G Snijders maakt dus duidelijk dat niet iedere vorm van schade voor vergoeding in aanmerking komt.
Belangrijk om te benadrukken is dat een conclusie van een advocaat-generaal geen uitspraak is. Een A-G adviseert de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over een juridische vraag die in een specifieke zaak speelt. Zo'n conclusie bevat vaak een uitgebreidere analyse dan een rechterlijke uitspraak en plaatst de zaak in een bredere juridische context.
De Afdeling bestuursrechtspraak is niet verplicht het advies van de advocaat-generaal te volgen. In de praktijk wordt een conclusie echter vaak zwaar meegewogen bij de uiteindelijke beoordeling van de zaak. Het doel ervan is om bij te dragen aan de kwaliteit van de rechtspraak en aan de verdere ontwikkeling van het recht.
In de zaak van Keizerrijk krijgen zowel de gemeente Den Haag als Keizerrijk eerst nog de gelegenheid om op de conclusie van A-G Snijders te reageren. Daarna zal de Afdeling bestuursrechtspraak een definitieve uitspraak doen.
Wordt vervolgd dus..
Heeft u nog vragen of wilt u hier mee over weten? Neem gerust contact op mijn een van onze specialisten. Wij helpen u graag verder.