De burgemeester van ’s-Hertogenbosch trekt op 16 maart 2020 een drank- en horecavergunning en een exploitatievergunning voor twee horecabedrijven in. De aanleiding is een striptease-act in de nacht van 14 op 15 december 2019 in één van de horecabedrijven zonder dat daar een evenementenvergunning voor was verleend.
De eigenaresse van één van de horecabedrijven en de exploitant van beide bedrijven zijn het hier niet mee eens. Na het tevergeefs doorlopen van een bezwaar- en beroepsprocedure stellen zij hoger beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Eind 2018 heeft exploitant een drank- horecavergunning en een exploitatievergunning aangevraagd voor één van de horecabedrijven. De burgemeester heeft toen onderzoek verricht naar het levensgedrag van de exploitant. In artikel 8 van de Drank- en Horecawet is namelijk bepaald dat een leidinggevende van een horecabedrijf niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn.
Uit dit onderzoek is gebleken dat de exploitant onder meer in 2013 en 2016 is veroordeeld voor het rijden onder invloed en daarvoor strafbeschikkingen heeft gekregen. Na een gesprek met de exploitant over zijn levensgedrag wordt een drank- en horecavergunning en een exploitatievergunning verleend, echter met de waarschuwing dat een volgende overtreding rechtstreeks gevolgen kan hebben voor de vergunningen voor de beide bedrijven.
De striptease-act zonder evenementenvergunning is een volgende overtreding als bedoeld in de waarschuwing. De burgemeester gaat dus over tot het intrekken van de drank- en horecavergunning en de exploitatievergunning. Hij legt hier onder andere aan ten grondslag een aantal overtredingen, gepleegd vanaf april 2013. Het betreft twee overtredingen van de openingstijden, één overtreding van de terrasvergunning, één overtreding van de sluitingstijden en alcoholverstrekking aan minderjarigen (eenmalig). Daarnaast zijn het rijden onder invloed in 2013 en 2016, het gesprek met de exploitant over zijn levensgedrag, de waarschuwing en de striptease-act in de besluitvorming betrokken.
De exploitant voert in hoger beroep aan dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is en dit ook niet kan worden afgeleid uit de hierboven genoemde gedragingen. Hij is al 25 jaar horecaondernemer en hebben zich in zijn horecabedrijven geen feiten voorgedaan die bedreigingen vormden voor de openbare orde, veiligheid of kwaliteit van het woon- en leefklimaat in de buurt. Ook als alle gedragingen in een onderlinge samenhang worden bezien, kunnen deze, gelet op het geringe aantal en de geringe zwaarte, niet leiden tot de conclusie dat sprake is van een gedragspatroon op grond waarvan de vrees gerechtvaardigd is dat aanwezigheid van exploitant in het horecabedrijf een bedreiging vormt voor de openbare orde, veiligheid of kwaliteit van het woon-en leefklimaat in de buurt. Bovendien zou volgens de exploitant de waarschuwing alleen zien op het rijden onder invloed.
Uit een uitspraak van 25 mei 2022 van de Afdeling blijkt dat het vereiste dat een leidinggevende of exploitant niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is ertoe strekt het belang van de openbare orde, veiligheid of kwaliteit van het woon-en leefklimaat in de omgeving van een horecabedrijf te waarborgen.
In een uitspraak van 17 april 2019 heeft de Afdeling geoordeeld dat de exploitatie van een horecabedrijf het verrichten is van een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Hieruit vloeit voort dat een vergunningstelsel gebaseerd moet zijn op criteria die beletten dat de bevoegde instantie, in dit geval de burgemeester, haar beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefent. Deze criteria moeten ondubbelzinnig, objectief en vooraf openbaar bekend zijn gemaakt. Bovendien moet vooraf duidelijk zijn wanneer aan deze criteria wordt voldaan.
De Afdeling heeft eerder, onder andere in een uitspraak van 10 april 2019, overwogen dat geen beperkingen zijn gesteld aan de feiten en omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Daar komt de Afdeling in deze uitspraak op terug gelet op het specialisatiebeginsel zoals dat is neergelegd in artikel 3:4 lid 1 Algemene wet bestuursrecht. Voortaan mogen alleen feiten en omstandigheden worden meegewogen in het oordeel over het levensgedrag indien deze relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf.
Met deze nieuwe lijn van de Afdeling schiet de exploitant in deze zaak echter niets op. Volgens de Afdeling heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat de gedragingen van de exploitant op zichzelf bezien relevant zijn voor het op verantwoorde wijze leiding geven aan een horecabedrijf . Deze gedragingen leiden volgens de Afdeling tezamen en in hun onderlinge samenhang bezien, ondanks het tijdsverloop van een aantal gedragingen, tot de conclusie dat de exploitant niet voldoet aan de eis dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Hierbij wordt ook nog betrokken dat er sprake is van een patroon van relevante incidenten dat ondanks de in 2018 gegeven waarschuwing door nieuwe incidenten is bevestigd.
De strekking van deze uitspraak is dat het in de toekomst voor een burgemeester minder makkelijk wordt om een drank- en horecavergunning of een exploitatievergunning in te trekken. Hij mag immers alleen nog maar feiten en omstandigheden betrekken die relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Dus niet meer het rijden onder invloed zoals in deze zaak is gebeurd.