Weigering omgevingsvergunning na principebesluit strijdig met vertrouwensbeginsel
Opnieuw is een beroep op het vertrouwensbeginsel geslaagd. In de onderhavige kwestie is tijdens een vooroverleg een toezegging gedaan. Hierdoor werd het vertrouwen gewekt dat een omgevingsvergunning zou worden verleend indien daartoe een aanvraag zou worden ingediend. In een eerdere bijdrage zijn wij ingegaan op een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. Op 7 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2385) heeft de Afdeling geoordeeld dat ook een toezegging in een principebesluit een gerechtvaardigd vertrouwen kan opleveren.
Deze zaak ziet op een aanvraag omgevingsvergunning door een zorgonderneming. Deze onderneming biedt kleinschalige zorg aan voor een woongroep met maximaal vijf kinderen. Deze kinderen wonen om uiteenlopende redenen niet meer bij hun ouders. Het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze heeft de omgevingsvergunning voor het gebruik van de woning als woonlocatie voor een woongroep geweigerd.
Aan de aanvraag van de omgevingsvergunning had echter vooraf overleg tussen de zorgonderneming en het college plaatsgevonden. De zorgonderneming had namelijk in juni 2017 het college schriftelijk gevraagd uitsluitsel te geven over de vraag: ‘Is het gebruik van de woning als woonlocatie voor een woongroep in overeenstemming met het ter plaatse geldende bestemmingsplan?’ Het college heeft de zorgonderneming vervolgens bij brief van 27 september 2017 (het principebesluit) bericht dat het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan, maar dat zij bereid is medewerking te verlenen aan de legalisering van het gebruik middels een omgevingsvergunning.
De zorgonderneming dient daarop een aanvraag omgevingsvergunning in, welke omgevingsvergunning het college weigert.
De zorgonderneming kan zich met deze weigering niet verenigen. Uiteindelijk dient de zorgonderneming de kwestie voor te leggen aan de Afdeling en doet daarbij een beroep op het vertrouwensbeginsel.
De Afdeling herhaalt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist is dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
De Afdeling is van oordeel dat de zorgonderneming aannemelijk heeft gemaakt dat in het principebesluit door het college uitlatingen zijn gedaan waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college bereid was het door haar gewenste gebruik van het perceel mogelijk te maken door van het bestemmingsplan af te wijken. Deze uitlatingen zijn aan te merken als een toezegging de vergunning in beginsel te verlenen, tenzij nadien relevante nieuwe feiten bekend zouden worden of zich nieuwe omstandigheden zouden voordoen.
In de brief van 27 september 2017 staat dat het college onder voorwaarden bereid is medewerking te verlenen aan het huisvesten van ten hoogste vijf kinderen met een lichtverstandelijke beperking op het perceel. Op zichzelf kan een clausule over te vervullen voorwaarden afbreuk doen aan de hardheid van de toezegging. De omstandigheid dat in de brief niet zonder voorbehoud staat dat aan de voorwaarden wordt voldaan, vindt de Afdeling echter in dit geval geen reden om de toezegging beperkt op te vatten in die zin dat zorgonderneming aan die toezegging geen verwachtingen mocht ontlenen. Het college was op het moment van het doen van de toezegging op de hoogte van het gebruik dat zorgonderneming van het perceel maakte en van de bezwaren die daartegen bij enkele omwonenden bestonden. Het gebruik is na de brief van 27 september 2017 niet gewijzigd. Dit betekent dat het college bij de zorgonderneming het vertrouwen heeft gewekt dat het in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning voor het aangevraagde gebruik zou verlenen.
Ook in deze zaak slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel, maar de Afdeling maakt hier evenwel een kanttekening bij. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat die altijd moeten worden nagekomen. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Het college zal dan ook altijd een belangenafweging moeten maken. Wanneer er zwaarder wegende belangen zijn om de toezegging niet op te volgen, mag het bestuursorgaan hiervan af zien onder toekenning van een schadevergoeding.
