Bestuurlijke boete wegens omzetten van een woning naar kamerbewoning

Het leerstuk van functioneel daderschap is sinds 31 mei 2023 veelvuldig in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aan de orde geweest, zo ook in de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3693. In die zaak was aan een woningeigenaar een forse boete opgelegd voor het omzetten van een woning naar onzelfstandige woonruimten (kamers) zonder vergunning.

De Casus

Aan een besloten vennootschap was een bestuurlijke boete van € 10.000,- opgelegd wegens het omzetten van een woning naar onzelfstandige woonruimten (kamers) zonder vergunning. Deze besloten vennootschap had een aan haar in eigendom toebehorende woning verhuurd aan een bedrijf, dat op haar beurt de woning weer had onderverhuurd aan arbeidsmigranten. Het college van burgemeester en wethouders merkte de besloten vennootschap als eigenaar van de woning als overtreder aan.

Verweer

De besloten vennootschap (hierna “de eigenaar") is niet eens met de bestuurlijke boete en stelt zich op het standpunt dat zij er alles aan heeft gedaan wat van haar als eigenaar mag worden verwacht om te voorkomen dat deze overtreding zou plaatsvinden. Zij stelt dat niet is voldaan aan de in de rechtspraak gestelde criteria voor het aan haar kunnen toerekenen van de overtreding. Het college van burgemeester en wethouders heeft de boete daarom ten onrechte aan haar opgelegd.

Oordeel

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) overweegt dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat voor de vraag of iemand als overtreder aangemerkt kan worden als hij de verboden handeling niet zelf heeft verricht, wordt aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Voor rechtspersonen zijn de criteria uit het zogenoemde Drijfmest-arrest van de Hoge Raad van belang. In dat arrest heeft de Hoge Raad geoordeeld dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit als de gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe onder andere behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Zo’n gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn als zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:

1. het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon;
2. de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon;
3. de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening.
4. de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.

Het college is van oordeel dat de onder d. gestelde omstandigheid aan de orde is.

De Afdeling overweegt dat een eigenaar beschikkingsmacht heeft over de omzetting van de woning in kamers zonder de daarvoor benodigde vergunning. Deze overtreding houdt namelijk direct verband met de wijze waarop de woning wordt gebruikt. De eigenaar van een woning kan in de regel beschikken over dergelijk gebruik van zijn woning, ook als zij deze heeft verhuurd.

Maar de eigenaar heeft in dit geval de overtreding niet aanvaard, omdat zij niet wist dat de huurder achter haar rug om de woning aan te veel bewoners onderverhuurde. De eigenaar had geen reden om te vermoeden dat er mogelijk een overtreding plaatsvond. In de huurovereenkomst met de huurder had zij opgenomen dat de huurder verklaart op de hoogte te zijn van de gemeentelijke bepalingen over het maximumaantal bewoners in het gehuurde en verklaart zich hieraan te houden. De huurder had bewoners verboden zich in te schrijven in de basisregistratie personen, waardoor de eigenaar op basis van het aantal inschrijvingen niet kon weten dat er een overtreding plaatsvond. Ook uit de huurprijs kon de eigenaar niet afleiden door hoeveel personen de huur werd betaald.

Het college van burgemeester en wethouders moet aannemelijk maken dat aan de criteria voor functioneel daderschap wordt voldaan. Het college heeft in dit geval niet aannemelijk gemaakt dat de eigenaar niet de zorg heeft betracht die van haar verwacht mocht worden. Dat betekent dat niet aannemelijk is gemaakt onder d vermelde omstandigheid zich voordoet. Het college heeft daarom ten onrechte de eigenaar als functioneel dader heeft aangemerkt en haar ten onrechte een boete heeft opgelegd.

Conclusie

Een rechtspersoon kan worden aangemerkt als overtreder van een strafbaar feit dat is gepleegd door een ander. Aan de hand van vier criteria kan worden beoordeeld of sprake is van functioneel daderschap. Het leerstuk van functioneel daderschap is echter heel casuïstisch, maar met elke uitspraak van de Afdeling over dit leerstuk wordt inzichtelijker wat een rechtspersoon moet doen om te voorkomen dat zij als functioneel dader kan worden aangemerkt.