Het gebruik van open normen in een bestemmingsplan. Een blik op de toekomst?

Als alles volgens de huidige planning gaat zal de nieuwe Omgevingswet 1 juli 2022 in werking treden. Goedkeuring van de Eerste Kamer is de laatste drempel die deze, al eindeloos in ontwikkeling zijnde, wet nog moet nemen. Met de Omgevingswet wil de overheid de regels voor ruimtelijke ontwikkeling vereenvoudigen en samenvoegen. Het wordt daarmee bijvoorbeeld makkelijker om bouwprojecten te starten. Afgaande op de Omgevingswet zullen open normen de toekomst van het omgevingsrecht worden. De eerste experimenten hiermee resulteerden echter in twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State die de openheid van deze normen direct beperkt.

Huidige Crisis- en herstelwet

Het reguleren door de overheid aan de hand van open normen is de laatste jaren steeds populairder geworden. Met name in het omgevingsrecht. De Omgevingswet (hierna: "Ow") staat vol met bepalingen en mogelijkheden voor de overheid om ook flexibele regels vast te stellen met behulp van open normen. Vooruitlopend op de Ow kon in het omgevingsrecht de afgelopen jaren al geëxperimenteerd worden met open normen op grond van de Crisis- en herstelwet (hierna: ‘de Chw’).

In de Chw is namelijk geregeld dat de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte gebruik mag maken van open normen. Een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte is een bestemmingsplan waarin nu al, bij wijze van experiment, door gemeenten gebruik gemaakt mag worden van verschillende bevoegdheden die de Ow straks zal bieden.

Eén van die nieuwe bevoegdheden is dat in een omgevingsplan (de vervanger van het huidige bestemmingsplan met verbrede reikwijdte) open normen kunnen worden gesteld. De uitleg van deze open normen wordt afhankelijk gesteld van beleidsregels die zien op uitoefening van een specifieke bevoegdheid. Open normen zijn daarmee normen die nader worden uitgewerkt in beleidsregels en dus niet meer in het bestemmingsplan zelf. De wetgever heeft met de mogelijkheid om open normen in de planregels van een omgevingsplan op te nemen beoogd om een meer flexibele planvorming te bevorderen.

Dat dit behoorlijk complex is, blijkt wel uit een uitspraak van 27 oktober 2021 van de hoogste bestuursrechter in Nederland: de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In deze uitspraak geeft de Afdeling belangrijke aanwijzingen over het gebruik van open normen in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte.

Retailpark Belvédère

In deze uitspraak staat het bestemmingsplan ‘Retailpark Belvédère’ van de gemeente Maastricht centraal. Het betreft een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte en er mag daarin dus gebruik worden gemaakt van open normen. In een tussenuitspraak van 19 augustus 2020  had de Afdeling de gemeenteraad van Maastricht al opgedragen om gebreken in het plan te herstellen. Eén van die gebreken ging over de verhouding tussen de op het plan gebaseerde beleidsregels en de in het plan opgenomen open normen. Het beleid dat in de ‘Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère’ is uitgewerkt tot een concrete norm, was echter niet te herleiden tot de relevante, in de planregels opgenomen, open normen.

In de ‘herstelde’ planregels voor wat betreft de bebouwingsmogelijkheden op gronden met bouwbestemmingen zijn vervolgens door de gemeente Maastricht open normen opgenomen zoals ‘passende maatvoeringsnormen’, ‘voldoende stedenbouwkundige kwaliteit’ en ‘evenwichtige verdeling van de beschikbare winkelvloeroppervlakte’. De gemeente verwijst voor de uitwerking van de normen naar de ‘Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère, 1e herziening 2021’ waarin deze open normen op hun beurt weer uitgewerkt zijn.

Oordeel van de Afdeling

De Afdeling overweegt dat voor het vaststellen van regels met een open norm de betreffende norm voldoende concreet en objectief begrenst moet zijn. Dit is in het belang van de rechtszekerheid van (toekomstige) eigenaren en gebruikers van gronden in het plangebied.

De beantwoording van de vraag of een open norm voldoende concreet en objectief begrenst is, moet volgens de Afdeling worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij kan volgens de Afdeling (onder meer) belang worden gehecht aan:

• de aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de open norm, en in samenhang daarmee de beleidsregel, zien;
• het anderszins in de planregels genormeerd zijn van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de figuur van de open norm, die in een beleidsregel wordt uitgelegd, ziet, en de relatie tussen die andere normering en de betrokken open norm;
• de aanleiding voor het werken met een dergelijke figuur; en
• de aard en omvang van het plangebied of het betrokken deel daarvan, waarop die figuur ziet.

Daarbij is ook van betekenis op welk facet van een goede ruimtelijke ordening de open norm betrekking heeft en wat de aard en omvang van de effecten ervan voor de omgeving zijn.

De Afdeling concludeert vervolgens dat de normen “passende maatvoeringsnormen” en “voldoende stedenbouwkundige kwaliteit” onvoldoende inzicht bieden in de op grond daarvan toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden. Alleen de verbeelding en de planregels bepalen waar mag worden gebouwd. Deze leggen echter geen beperkingen op aan de aard en omvang van de toegelaten bebouwing. Het plan biedt daarmee onvoldoende rechtszekerheid aan de (toekomstige) eigenaren en gebruikers van gronden in en buiten de betrokken delen van het plangebied. Regels over de toegestane maatvoering en andere aanduidingen hadden dan ook niet in de Beleidsregel maar in het bestemmingsplan moeten worden opgenomen.

De norm “evenwichtige verdeling van de beschikbare winkelvloeroppervlakte” wordt door de Afdeling wel voldoende objectief en concreet bevonden. In de planregels is namelijk een maximumoppervlakte van 28.500 m² voor detailhandel opgenomen.

Conclusie

Bij het hanteren van open normen is het dus zaak dat uit de verbeelding en de planregels duidelijk blijkt onder welke voorwaarden een functie op een specifieke locatie mag worden gerealiseerd. Het is van belang om de voorwaarden zo duidelijk en concreet mogelijk te omschrijven. Slechts een verwijzing naar een Beleidsregel waarin de betreffende voorwaarden zijn uitgewerkt, is onvoldoende. Bij het toepassen van open normen in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (en in de toekomstige omgevingsplannen) zullen gemeenten dus scherp moeten zijn op het feit dat de gehanteerde open normen voldoende concreet en objectief begrenst zijn, voordat deze verder in beleidsregels worden uitgewerkt.

Met de einduitspraak heeft de Afdeling echter een duidelijke richting gegeven aan het gebruik van open normen. Het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte is bovendien een experimentele voorloper op het omgevingsplan en deze uitspraak geeft daarmee een blik op hoe het gebruik van de open normen in de toekomst getoetst gaat worden. Deze uitspraak zal daarom ook onder de toekomstige Omgevingswet relevant blijven.