Is dwangsom vanwege huisvesting arbeidsmigranten terecht opgelegd?

Bij controles in september 2020 en maart 2021 is gebleken dat door een bedrijf in een woning aan de Hogeweg in Nieuwaal arbeidsmigranten in strijd met het provinciaal inpassingsplan 'Reparatie Inpassingsplan Tuinbouw Bommelerwaard' werden gehuisvest. Volgens dit inpassingsplan is het tijdelijk huisvesten van arbeidskrachten als strijdig gebruik met de bestemming 'Agrarisch-Tuinbouw' aangemerkt.

Vergunning geweigerd

Het bedrijf had hiervoor eerder een vergunning aangevraagd, maar die werd op 23 juni 2020 geweigerd.

Dwangsom

Het college van burgemeester en wethouders (hierna: 'het college') van Zaltbommel heeft op 22 maart 2021 het bedrijf een last onder dwangsom opgelegd omdat arbeidsmigranten waren gehuisvest in de woning.

De last onder dwangsom is bedoeld om een einde te maken aan het strijdige gebruik met als prikkel een dwangsom van € 30.000,-. De eigenaar maakt nog wel bezwaar tegen de last onder dwangsom, maar dat bezwaar wordt ongegrond verklaard. De eigenaar gaat niet in beroep en daardoor wordt de last onder dwangsom onherroepelijk.

Als vervolgens bij een controle in oktober 2021 blijkt dat er toch nog arbeidsmigranten zijn gehuisvest, vordert het college bij besluit van 2 februari 2022 de verbeurde dwangsom van € 30.000,- in.

Bezwaar, beroep en hoger beroep

De eigenaar maakt bezwaar tegen dit besluit, maar ook dat bezwaar wordt ongegrond verklaard. Deze keer gaat de eigenaar wel in beroep bij de rechtbank, maar krijgt daar geen gelijk.

Vervolgens stelt de eigenaar hoger beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 

In deze procedure voert hij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake was van een overtreding. Het huisvesten van arbeidsmigranten valt volgens de eigenaar onder het gebruiksovergangsrecht van het inpassingsplan omdat dit onder het bestemmingsplan 'Buitengebied' uit 1991 was toegelaten. De Afdeling volgt de eigenaar echter niet en stelt dat ook onder dat bestemmingsplan het huisvesten van tijdelijke werknemers niet was toegestaan.

Beleidskader

De eigenaar stelt in hoger beroep ook de hoogte van de dwangsom ter discussie. De Afdeling stelt vast dat uit het van toepassing zijnde Beleidskader uitvoering VTH-taken Regio Rivierenland 2020-2024 (hierna: 'het beleidskader') blijkt dat de hoogte van de dwangsom voor bedrijfsmatig strijdig gebruik een bedrag van € 15.000,- tot € 30.000,- ineens is.

In dit beleidskader is ook vermeld dat het gaat om indicatieve dwangsomhoogten, de bedragen als leidraad moeten worden gezien en in het concrete geval de geschikte hoogte van het dwangsombedrag aan de hand van de beleidsregel moet worden bepaald. Het college heeft uitgelegd dat bij illegale bewoning altijd voor het maximale bedrag van € 30.000,= wordt gekozen omdat van bewoning door (veel) arbeidsmigranten veel overlast wordt ervaren.

Automatisme

De Afdeling is van oordeel dat deze benadering getuigt van een automatisme dat geen recht doet aan de ruimte voor differentiatie die de bandbreedte biedt en aan het indicatieve karakter van het beleidskader. De woning ligt in het buitengebied en is in dit geval niet gebleken van overlast voor omwonenden. Verder blijkt uit het beleidskader dat voor het vaststellen van de hoogte van de dwangsom onder meer als uitgangspunt geldt dat de maximaal te verbeuren dwangsom is afgeleid van het behaalde economisch voordeel.

Uit huurovereenkomsten blijkt dat een dwangsom van € 30.000,- overeenkomt met ongeveer 22 keer de maandelijkse (bruto)huur. Dat vindt de Afdeling te hoog en matigt de dwangsom tot € 15.000,-. Ook dit bedrag is volgens de Afdeling, in verhouding tot de huuropbrengsten, een voldoende prikkel om een einde te maken aan de overtreding.

Op dit punt is het hoger beroep van de eigenaar dus succesvol: de dwangsom wordt gehalveerd.